Quando la Pubblica Amministrazione non risponde, la prima domanda non è quanto tempo sia trascorso. È un’altra: esiste davvero un obbligo giuridico di provvedere?
È su questa distinzione che si misura l’utilità del ricorso contro il silenzio. Gli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo non costruiscono infatti un rimedio generale contro qualunque inerzia della P.A.; consentono di reagire soltanto quando l’Amministrazione omette di esercitare un potere che l’ordinamento le impone di esercitare.
La conseguenza pratica è rilevante soprattutto nelle istanze di autotutela: il privato può avere ragioni anche solide per chiedere il riesame di un provvedimento già adottato, ma ciò non significa che possa sempre costringere l’Amministrazione a riaprire il procedimento.
Il silenzio-inadempimento presuppone un vero obbligo di provvedere
L’art. 2 della legge n. 241/1990 impone alla Pubblica Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso quando esso consegue obbligatoriamente a un’istanza o deve essere iniziato d’ufficio. Ma non ogni comunicazione indirizzata alla P.A. è idonea ad attivare un procedimento che debba necessariamente essere definito.
Il TAR Lazio, sez. III-ter, con sentenza 16 febbraio 2026, n. 2894, ha ribadito che l’azione avverso il silenzio è esperibile esclusivamente quando esista un obbligo giuridico dell’Amministrazione di provvedere mediante un atto autoritativo. Non può essere usata come rimedio generale contro ogni inerzia, soprattutto quando la controversia attiene a rapporti di natura paritetica o a mere pretese patrimoniali.
Prima ancora di verificare il termine decorso, occorre dunque qualificare correttamente l’istanza, il potere amministrativo sollecitato e la posizione del richiedente.
Perché il silenzio sull’autotutela è diverso
Il problema cambia quando un provvedimento è già stato adottato e il privato chiede alla stessa Amministrazione di riesaminarlo, annullarlo o revocarlo in autotutela.
In questa situazione non si è, di regola, davanti alla mancata conclusione di un procedimento che la P.A. era obbligata ad avviare o definire. Si chiede invece l’esercizio di un potere discrezionale di secondo grado.
Il Consiglio di Stato, sez. II, con sentenza 18 maggio 2026, n. 3894, ha affermato espressamente che è inammissibile il ricorso ex art. 117 c.p.a. diretto a sollecitare l’esercizio dell’autotutela: l’Amministrazione non è normalmente tenuta a pronunciarsi sull’istanza del privato né ad avviare il relativo procedimento, perché l’iniziativa in autotutela appartiene alla sua discrezionalità.
La sentenza chiarisce un punto decisivo anche sul piano strategico: l’istanza di autotutela non può essere utilizzata per trasformare in obbligo ciò che la legge configura come facoltà dell’Amministrazione.
L’autotutela non riapre automaticamente i termini per contestare il provvedimento
Questa distinzione assume particolare importanza quando il provvedimento originario non sia stato impugnato tempestivamente.
Presentare una richiesta di riesame e attendere una risposta non equivale, di regola, a riaprire i termini per il ricorso giurisdizionale contro l’atto originario. Diversamente, la stabilità dei provvedimenti amministrativi dipenderebbe dalla possibilità del privato di riproporre indefinitamente istanze di autotutela.
Per questo, quando si riceve un atto ritenuto lesivo, occorre distinguere immediatamente due piani: la tutela giurisdizionale soggetta a termini e l’eventuale richiesta di riesame amministrativo. Confonderli può compromettere la strategia processuale.
Quando invece il ricorso contro il silenzio è il rimedio corretto
Il ricorso assume invece piena funzione quando l’ordinamento impone alla P.A. di concludere un procedimento e il relativo termine è scaduto senza che sia stato adottato alcun provvedimento.
L’art. 31 c.p.a. consente a chi vi abbia interesse di chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere. L’azione può essere proposta finché perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
L’art. 117 c.p.a. disciplina il rito speciale e prevede, in caso di accoglimento, che il giudice ordini all’Amministrazione di provvedere entro un termine; ove necessario, può essere nominato anche un commissario ad acta.
Il punto non è quindi ottenere “una risposta” in senso generico. Il giudice interviene perché esiste una violazione di uno specifico obbligo procedimentale.
Il TAR può ordinare alla P.A. anche come decidere?
Non sempre.
L’art. 31, comma 3, c.p.a. consente al giudice di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa soltanto quando si tratta di attività vincolata oppure quando non residuano ulteriori margini di discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori riservati all’Amministrazione.
Negli altri casi il TAR può accertare l’obbligo di provvedere e ordinare alla P.A. di decidere, ma non sostituirsi ad essa nel contenuto della scelta.
È una distinzione essenziale: ottenere un provvedimento non equivale necessariamente a ottenere un provvedimento favorevole.
Tre situazioni che non devono essere confuse
La stessa assenza materiale di risposta può nascondere fattispecie molto diverse.
Nel primo caso il privato ha presentato un’istanza che apre un procedimento tipizzato e la P.A. è obbligata a concluderlo: qui può maturare un silenzio-inadempimento.
Nel secondo caso il privato chiede il riesame in autotutela di un atto già adottato: qui, secondo la regola ribadita dal Consiglio di Stato nel 2026, non nasce normalmente un obbligo coercibile con il rito del silenzio.
Nel terzo caso la pretesa riguarda un rapporto paritetico o patrimoniale che non richiede l’adozione di un atto autoritativo: anche in questa ipotesi l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. può essere inappropriata, come mostra TAR Lazio n. 2894/2026.
La verifica decisiva avviene prima del ricorso
Per valutare correttamente l’inerzia della Pubblica Amministrazione occorre esaminare l’istanza originaria, la prova della sua presentazione, la norma che disciplina il procedimento, il termine previsto per la sua conclusione e gli eventuali atti interlocutori sopravvenuti.
Occorre soprattutto capire se si stia chiedendo alla P.A. di concludere un procedimento dovuto oppure di riesaminare discrezionalmente una decisione già assunta.
È questa qualificazione, più del semplice trascorrere del tempo, a determinare la praticabilità del ricorso.
Silenzio della P.A.: la tutela dipende dal tipo di procedimento
Per un inquadramento generale del rimedio consulta la pagina dedicata al ricorso contro il silenzio della Pubblica Amministrazione ex artt. 31 e 117 c.p.a..
Se il problema riguarda invece un diniego o una mancata risposta su documenti amministrativi, leggi anche Accesso agli atti negato o senza risposta: cosa fare.
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Fonti verificate
D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, artt. 31 e 117; legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 2; TAR Lazio, sez. III-ter, 16 febbraio 2026, n. 2894; Consiglio di Stato, sez. II, 18 maggio 2026, n. 3894. Approfondimenti ufficiali: Giustizia Amministrativa – TAR Lazio n. 2894/2026 e Giustizia Amministrativa – Consiglio di Stato n. 3894/2026.
