Un’impresa partecipa a una gara pubblica applicando ai propri dipendenti un contratto collettivo diverso da quello indicato negli atti di gara.
Può farlo.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici non impone infatti in ogni caso all’operatore economico di adottare esattamente il CCNL individuato dalla stazione appaltante.
Ma da questo principio non discende affatto che la scelta sia irrilevante.
Quando viene indicato un contratto differente, si apre una verifica che può incidere direttamente sulla legittimità dell’aggiudicazione.
Ed è proprio su questo passaggio che il Consiglio di Stato è tornato l’8 settembre 2026 con la sentenza n. 6838, offrendo un’indicazione operativa particolarmente importante sia per le imprese sia per le amministrazioni.
Il punto può essere sintetizzato così: l’equivalenza tra due CCNL deve essere verificata davvero. Non può essere semplicemente presunta o affermata attraverso formule generiche.
Perché il CCNL è diventato un elemento centrale della gara
L’art. 11 del d.lgs. n. 36/2023 esprime un principio che va oltre la tradizionale disciplina del costo del lavoro.
Negli atti iniziali di gara e nella decisione di contrarre, la stazione appaltante individua il contratto collettivo nazionale e territoriale applicabile al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto o della concessione.
L’operatore economico può indicare un CCNL differente, purché garantisca ai lavoratori tutele equivalenti.
Dopo il correttivo al Codice dei contratti, il d.lgs. n. 209/2024 ha introdotto l’Allegato I.01, che disciplina in maniera più analitica sia l’individuazione del contratto applicabile sia il giudizio di equivalenza.
La stessa Corte costituzionale ha evidenziato nel 2026 come l’art. 11 rappresenti un cambiamento significativo rispetto alla disciplina precedente: il nuovo sistema mira a evitare che la competizione negli appalti si costruisca attraverso l’utilizzazione di contratti collettivi meno protettivi per i lavoratori.
Non siamo quindi davanti a una semplice indicazione amministrativa inserita nel disciplinare.
Il CCNL può incidere sulla struttura economica dell’offerta e sulle condizioni alle quali quella offerta può legittimamente concorrere.
L’impresa può applicare un CCNL diverso
È un punto che deve essere mantenuto fermo.
L’impresa non è automaticamente esclusa perché applica ai propri dipendenti un contratto differente da quello individuato dalla stazione appaltante.
La questione diventa però: le tutele del contratto applicato sono equivalenti a quelle del CCNL indicato nella gara?
La risposta non può essere ricavata soltanto dalla denominazione dei contratti. Occorre confrontarne il contenuto.
Due CCNL possono prevedere trattamenti apparentemente vicini sul piano economico e differire significativamente su ferie, malattia, maternità, previdenza complementare, assistenza sanitaria, periodo di prova, preavviso, straordinario e altri istituti.
Per questo l’equivalenza non coincide necessariamente con l’identità della retribuzione finale.
La sentenza n. 6838/2026: la verifica deve risultare dall’istruttoria
La pronuncia dell’8 settembre 2026 riguarda proprio il modo nel quale la stazione appaltante deve effettuare questa valutazione.
Secondo quanto emerge dalla decisione, non è sufficiente che l’amministrazione affermi genericamente di avere ritenuto equivalenti i due contratti.
La verifica deve consentire di comprendere quali elementi siano stati confrontati e perché le differenze eventualmente riscontrate non compromettano l’equivalenza delle tutele.
Il Consiglio di Stato ha censurato una procedura nella quale non emergeva adeguatamente dal verbale l’istruttoria effettivamente compiuta sulla comparazione tra il CCNL previsto dagli atti di gara e quello applicato dall’aggiudicataria.
Il principio ha conseguenze molto concrete. Per la stazione appaltante, la comparazione deve essere tracciabile. Per l’impresa aggiudicataria, non basta aver prodotto una dichiarazione. Per l’impresa concorrente che intenda contestare l’aggiudicazione, la documentazione relativa alla verifica del CCNL diventa invece un possibile terreno di controllo.
In questa prospettiva assume rilievo anche la tempestiva acquisizione della documentazione di gara: la nostra guida su appalti pubblici, esclusioni, aggiudicazioni e ricorsi ricostruisce il quadro generale della tutela dell’operatore economico.
Equivalenza non significa confrontare soltanto lo stipendio
Questo aspetto era già stato chiarito in maniera significativa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3209 del 24 aprile 2026.
In quella controversia si discuteva della possibilità di compensare le differenze esistenti tra due contratti collettivi attraverso un superminimo riconosciuto ai lavoratori.
Il Consiglio di Stato ha escluso che il giudizio possa ridursi alla constatazione che, alla fine, il lavoratore riceva una retribuzione complessivamente analoga.
L’equivalenza deve essere valutata confrontando i sistemi contrattuali, non semplicemente il trattamento economico di fatto riconosciuto dal singolo datore di lavoro.
Il superminimo individuale, proprio perché deriva dal rapporto tra quella specifica impresa e quel lavoratore, non può trasformare automaticamente un CCNL meno protettivo in un contratto equivalente.
La conclusione è coerente con la funzione della disciplina. Altrimenti sarebbe sufficiente applicare un contratto collettivo meno oneroso e colmare selettivamente alcune differenze economiche attraverso voci aziendali.
Il confronto cesserebbe di essere tra contratti collettivi e diventerebbe una comparazione tra singoli rapporti di lavoro.
Che cosa deve confrontare concretamente la stazione appaltante
L’Allegato I.01 al Codice dei contratti individua i parametri attraverso i quali deve essere verificata l’equivalenza.
Il controllo non riguarda soltanto il minimo tabellare. Assumono rilievo le componenti economiche complessive del contratto e le tutele normative.
La logica è quella di un confronto strutturato.
Una differenza isolata non comporta necessariamente l’assenza di equivalenza; allo stesso tempo, però, non è corretto compensare differenze sostanziali attraverso una valutazione indistinta del trattamento complessivo.
È quindi necessario comprendere dove i due CCNL differiscano e quale sia il peso effettivo di tali differenze.
Questo rende la verifica particolarmente delicata nei settori nei quali coesistono contratti collettivi con discipline significativamente diverse.
Il problema riguarda anche l’offerta economica
La scelta del CCNL non è indipendente dal prezzo offerto.
Se un contratto collettivo comporta un costo del lavoro inferiore rispetto a quello individuato dalla stazione appaltante, l’impresa potrebbe ottenere un vantaggio competitivo nella formulazione dell’offerta.
Proprio per questo il sistema non può consentire che una gara venga aggiudicata semplicemente sulla base di un trattamento di fatto apparentemente comparabile.
L’equivalenza serve anche a garantire che la competizione tra operatori economici non venga alterata attraverso l’impiego di discipline collettive meno onerose ma anche meno protettive.
Da questa prospettiva, la questione interessa contemporaneamente diritto del lavoro e diritto dei contratti pubblici.
Che cosa dovrebbe fare l’impresa prima di presentare l’offerta
L’impresa che applica un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante dovrebbe affrontare il problema prima dell’invio dell’offerta.
Non è sufficiente verificare quale contratto abbia sempre applicato ai propri dipendenti. Occorre confrontare quel contratto con quello indicato nella lex specialis.
La dichiarazione di equivalenza dovrebbe essere costruita sulla concreta comparazione delle tutele economiche e normative.
Una relazione generica rischia di trasferire semplicemente il problema alla fase successiva, quando l’offerta è già stata presentata e l’impresa non dispone più della stessa libertà nella costruzione della propria posizione.
Per gare economicamente rilevanti, la valutazione preventiva può quindi assumere una funzione analoga a quella della verifica dei requisiti di partecipazione. Sul versante dell’aggiudicatario, è utile anche l’approfondimento dedicato alla difesa dell’aggiudicazione negli appalti pubblici.
E se la stazione appaltante accetta la dichiarazione senza verificarla?
È precisamente una delle situazioni che possono aprire il contenzioso.
L’operatore secondo classificato può avere interesse a verificare se l’aggiudicatario abbia applicato il CCNL previsto dalla gara o ne abbia indicato uno differente.
In questa seconda ipotesi diventa importante conoscere quale dichiarazione di equivalenza sia stata presentata, quali documenti siano stati prodotti, quale istruttoria abbia compiuto il RUP, quali contratti siano stati effettivamente confrontati e quale motivazione sia stata adottata prima dell’aggiudicazione.
È evidente, quindi, il collegamento con l’accesso agli atti.
Una controversia apparentemente concentrata sul costo della manodopera può trasformarsi in un giudizio sulla correttezza dell’intera verifica di equivalenza.
L’assenza di una motivazione adeguata non è una semplice irregolarità formale
Questo è probabilmente il profilo più importante della nuova pronuncia.
Se l’equivalenza è una condizione che deve essere verificata prima dell’aggiudicazione, l’assenza di un’istruttoria riconoscibile non costituisce necessariamente un difetto innocuo del verbale.
Può impedire di comprendere se la valutazione richiesta dalla legge sia stata davvero compiuta.
Ed è qui che il problema procedimentale si trasforma in un possibile motivo di illegittimità dell’aggiudicazione.
La sentenza n. 6838/2026 assume quindi particolare interesse per le imprese che intendano verificare la posizione di un concorrente: non è sufficiente domandarsi se l’amministrazione abbia scritto che i CCNL sono equivalenti. Occorre capire come sia arrivata a quella conclusione.
Non ogni differenza tra CCNL determina l’esclusione
Anche qui è necessario evitare conclusioni automatiche.
La nozione utilizzata dal legislatore è quella di equivalenza, non di identità.
Contratti collettivi diversi possono quindi essere considerati equivalenti pur presentando differenze.
Il problema è stabilire se, valutate secondo i criteri normativi, tali differenze producano un livello complessivo di tutela sostanzialmente equivalente.
Non sarebbe corretto trasformare la disciplina dell’art. 11 in un meccanismo che imponga indirettamente a tutte le imprese l’applicazione di un unico contratto.
Ma non sarebbe neppure conforme alla norma consentire che la libertà di scelta del CCNL diventi lo strumento per comprimere le tutele dei lavoratori e ridurre artificialmente il costo dell’offerta.
Il giudizio di equivalenza opera esattamente tra questi due estremi.
Per le stazioni appaltanti il problema è soprattutto istruttorio
Dal punto di vista dell’amministrazione, la conseguenza della giurisprudenza più recente è chiara.
La verifica dovrebbe essere documentata in modo tale che un soggetto esterno — e, se necessario, il giudice amministrativo — possa ricostruirne il percorso logico.
Un’affermazione conclusiva priva del confronto che la sostiene espone l’aggiudicazione a un rischio evitabile.
La questione assume particolare importanza nelle gare ad alta intensità di manodopera, nelle quali il contratto collettivo incide sensibilmente sul costo dell’offerta.
Per le imprese concorrenti si apre un nuovo terreno di verifica dell’aggiudicazione
Quando l’impresa che ha ottenuto l’appalto applica un CCNL diverso da quello previsto dal disciplinare, questo elemento non deve essere considerato necessariamente sospetto.
Ma deve essere verificato.
Per l’operatore non aggiudicatario, quindi, l’analisi dell’offerta vincitrice non dovrebbe concentrarsi soltanto su punteggi, requisiti tecnici, anomalia o costo dichiarato della manodopera.
Può essere necessario controllare anche la comparazione dei contratti collettivi.
La sentenza dell’8 settembre rende questo controllo ancora più concreto.
Un punto di incontro tra appalti pubblici e diritto del lavoro
La disciplina dell’equivalenza dei CCNL dimostra come il contenzioso sui contratti pubblici stia diventando sempre più trasversale.
Per stabilire se un’aggiudicazione sia legittima può essere necessario conoscere non soltanto il Codice dei contratti, ma anche la struttura dei contratti collettivi applicabili e le differenze economiche e normative tra essi.
Questo vale per l’impresa che costruisce l’offerta. Vale per la stazione appaltante che deve verificarla. E vale per il concorrente che deve decidere se esistano elementi sufficienti per contestare l’aggiudicazione.
La sentenza n. 6838/2026 rafforza un principio che ormai appare difficilmente reversibile: il CCNL indicato nell’offerta non è un dato marginale della gara. E la sua equivalenza non può essere affidata a una dichiarazione di stile.
Assistenza nelle controversie di gara
Lo Studio Liguori & Fimiani assiste imprese e operatori economici nella valutazione delle procedure di affidamento, nella fase precedente alla presentazione dell’offerta e nel contenzioso relativo all’aggiudicazione.
Quando la controversia riguarda il CCNL applicato dall’aggiudicatario, la valutazione richiede l’esame coordinato del disciplinare, dell’offerta, della dichiarazione di equivalenza, dell’istruttoria compiuta dalla stazione appaltante e della concreta disciplina economica e normativa dei contratti collettivi interessati. Per le imprese che necessitano di un presidio più ampio, è disponibile anche la pagina dedicata all’assistenza legale per imprese e imprenditori.